En decisión por mayoría (3 a 2) la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió este jueves 20 de mayo de 2021, hacer lugar al recurso extraordinario interpuestos en queja por la Municipalidad de Arroyito, y revocó la sentencia del Superior Tribuna de Justicia de la Provincia de Córdoba que había declarado "inconstitucional" la ordenanza que prohibía a los grandes supermercados de la ciudad de Arroyito abrir al público los domingos.
La causa judicial comenzó cuando el Señor Shi Jinchui, propietario del "Supermercado Arroyito", dedujo una acción declarativa de inconstitucionalidad contra la Municipalidad de Arroyito a fin de que se declare inconstitucional la ordenanza 1660, dictada por el Consejo Deliberante de esa localidad el 26 de agosto de 2014 y promulgada por el intendente al día siguiente bajo el título “descanso dominical del trabajador”, norma que prohíbe a los supermercados (con superficie igual o superior a los 100 metros cuadrados) abrir los días domingos, y establece multas progresivas a los que incumplan la medida.
Dando lugar al supermercadista, el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba había declarado inconstitucional la ordenanza, decisión que ha sido cuestionada por la Municipalidad mediante un recurso extraordinario que, al haber sido denegado, motivó la interposición de un recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que aceptó estudiar el caso y ahora dio su veredicto.
La ordenanza afecta a "todo establecimiento comercial que tiene por finalidad vender bienes de consumo de uso habitual en un hogar, cuyo lugar de venta y atención al público tenga una superficie igual o superior a los 100 metros cuadrados".
El supermercadista sostuvo que su supermercado comercializa artículos de consumo masivo (alimentos, bebidas de todo tipo, productos de limpieza, perfumería, etc.; y los que se venden en la carnicería y verdulería instaladas en el interior del supermercado, espacios que se encuentran concesionados y atendidos por sus concesionarios).
Destacó, entre otros puntos, que en virtud del contenido de la ordenanza impugnada, a los supermercados que alcanza –como el suyo- se los obliga a cerrar sus puertas al público los días domingos, en forma discriminatoria, con lo que se lesionan sus derechos adquiridos de ejercer el comercio y de propiedad (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional) sin que la Municipalidad de la Ciudad de Arroyito tenga competencia para ello, por ser materia de derecho común, que está delegada al gobierno federal y que, por ser poder delegado, no puede volver a ser ejercido por las provincias, siguiendo igual limitación la autonomía municipal.
La Municipalidad de Arroyito contestó la demanda sosteniendo -entre otras cosas- que la ordenanza sancionada por el Concejo y promulgada por el Ejecutivo, "se sustentó en el ejercicio de las potestades normativas originarias que reconocen su fuente en la consagración constitucional de la autonomía municipal y el despliegue del poder de policía. Postuló que “el procedimiento adoptado tanto por el Departamento Ejecutivo Municipal como por los legisladores municipales intentó dirimir un conflicto social entre empleados y propietarios de supermercados locales que solo las autoridades municipales pueden valorar, y lo logró".
FUERTE RESPALDO A LA AUTONOMIA MUNICIPAL
El veredicto que emitió el tribunal superior de justicia de la Nación el jueves 20 de mayo de 2021, tiene en cuenta lo planteado por la Municipalidad, que en el esquema de organización del estado federal, sobre las provincias pesa la obligación de asegurar la autonomía municipal (arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional). Como consecuencia, los municipios integran la estructura federal, en lo que algunos autores han denominado “trinidad constitucional: municipio-provincia-estado federal"... Esto, a su vez, importa el reconocimiento de niveles diferenciados de gobierno, que se traduce en un sistema jurídico “plurilegislativo”. El ámbito de actuación de cada uno de esos órdenes debe ser analizado en función de la dimensión espacial (principio de territorialidad) y de la dimensión jerárquica (principio de supremacía). En ese entramado, las ordenanzas municipales tienen el mismo valor y fuerza normativa que las leyes provinciales y nacionales siempre que hayan sido dictadas en el ámbito de su competencia territorial y material.
El fallo mayoritario de la corte escuchó el planteo de que los municipios cuentan con facultad para dictar normas generales, pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad; de allí que poseen potestad legislativa para reglamentar las materias que les han sido atribuidas por la constitución de cada provincia. Destaca que la ordenanza no afecta los derechos de propiedad, de ejercer el comercio y de trabajar, ya que solo veda abrir su comercio los días domingo. Enfatiza que lo que está realmente en juego es el derecho de la comunidad local a preservar su modo de vida, su idiosincrasia, una modalidad social particular y local, forma parte del patrimonio cultural, del ambiente cultural de la ciudad.
Antes de tomar la decisión, el 3 de julio de 2019, la Corte convocó a una audiencia pública para debatir el tema; y finalmente ahora, 20 de mayo de 2021, se expidió con el veredicto firmado por los jueces Juan Carlos Maqueda, Horacio Rosatti y Ricardo Lorenzetti. En disidencia votaron los jueces Carlos Rosenkrantz y Elena Highton de Nolasco, quienes sostienen que la ordenanza es inconstitucional porque la regulación del descanso dominical corresponde únicamente al Congreso de la Nación.
Con este veredicto, se tiene en cuenta la trascendencia de las municipalidades en el diseño institucional argentino. La Municipalidad es el Estado de mayor proximidad con la ciudadanía; y la posibilidad de determinación de los contenidos evita que la autonomía quede “reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica, vacía de contenido, porque no puede haber municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad política o le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o los privamos del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne, inherentes asu existencia o le impedimos ejercer su autonomía institucional".
En tal sentido, resultaría ilógico e irrazonable que desde la norma constitucional federal se impusiera a las provincias un determinado y uniforme alcance del régimen municipal que iguale a municipios urbanos o rurales, densamente poblados o con pocos vecinos, longevos o nuevos, con perfil sociocultural dominantemente cosmopolita o tradicional, etc. Esto explica que el constituyente reformador haya diferido a cada provincia la específica delimitación de los alcances de cada contenido autonómico, para que en ejercicio del respectivo “margen de apreciación local”sea cada jurisdicción la que defina el standard jurídico conforme su específica e intransferible realidad.
La reforma constitucional de 1994 remarcó la trascendencia del municipio en el diseño institucional argentino como orden de gobierno de mayor proximidad con la ciudadanía. En esa inteligencia, el constituyente dispuso reconocer a los municipios como sujetos necesarios del federalismo, conforme al art. 5° de la Constitución Nacional, el status de derecho público de la “autonomía”.
La determinación de los “contenidos”evita que la autonomía quede “reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica, vacía de contenido, porque no puede haber municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad política o le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o los privamos del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne, inherentes a su existencia o le impedimos ejercer su "autonomía institucional".
El Tribunal ha advertido oportunamente que la necesaria existencia de un régimen municipal "determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios”, sino que "no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si los municipios se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratara de la provincial- ésta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional".
En opinión mayoritaria de los jueces, "la reglamentación adoptada por el Concejo Municipal de Arroyito no afecta normas ni principios constitucionales nacionales o provinciales", y la decisión municipal es razonable, se encuentra orientada a la consecución de fines constitucionalmente válidos y de competencia material del municipio (tales como el fortalecimiento del vínculo familiar, la protección de pequeños y medianos comerciantes sin afectar negativamente los márgenes de ganancias de los supermercados, y los intereses de los consumidores) y la medida adoptada guarda proporcionalidad con tales fines, sin que se encuentre afectado el contenido esencial de la libertad de comercio, al habilitarse su ejercicio pleno en los restantes horarios disponibles.
Sugiere el fallo que "no debe olvidarse que la protección integral de la familia ha sido consagrada en el art.14 bis de la Constitución Nacional y se proyecta, en singular correspondencia, en el ámbito municipal al establecer el art. 34 de la Carta Orgánica local a la familia como la célula social básica. Luego, la estipulación de normas tendientes a su protección, alentada por los propios vecinos, no solo no podría ser objetable sino que se presenta en línea con una manda constitucional expresada en los tres niveles de gobierno".
El voto mayoritario de la Corte Nacional considera "arbitrario" el fallo del Tribunal Superior de Córdoba ya que entiende que "la disposición municipal bajo examen resulta -en una recta interpretación del plexo jurídico en su conjunto-una reglamentación razonable, orientada a la consecución de fines constitucionalmente válidos para el gobierno local. De modo que la conclusión sostenida por el Superior Tribunal de Provincia, en cuanto a que la ordenanza 1660 ha invadido la esfera de competencia reservada al Congreso de la Nación, y lesionado el art.75, inciso 12, de la Constitución Nacional, aparece como irrazonable y debe ser descalificada".
Para leer el fallo completo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, hacé clic aquí.
Producción periodística: ReconquistaHOY, en base al fallo de la Corte firmado el 20 de mayo de 2021.
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